| 《野生动物保护法》修改之我见 |
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| 作者：冉华庆 文章来源：中国环境法网 点击数： 更新时间：2006-04-11 |
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摘要：本文以“可持续发展”为理论指导从而确立了以“生态中心主义”为核心的基本原则，为野生动物保护法的修改提供了主心轴。从立法理念、原则和技术三个方面尝试性的讨论了野生动物保护法的修订。
关键词：野生动物保护法 可持续发展 基本原则
中国改革开放的二十多年是飞速发展的二十多年，经济建设取得了辉煌的成就，法律体系也日趋完善。然而，却有一个被长期冷落的角落——野生动物保护法。《野生动物保护法》自一九八八年制订以来，为中国的野生动物保护，为在经济迅猛发展的同时维持生态平衡起到了不可估量的作用。但是，十多年过去了，作为一部和社会生活紧密相连的行政法律——《野生动物保护法》已经陈旧衰老，无法适应日新月异的形势，效力较低的补充性部门规章和影响范围有限的地方法规所起的作用也微乎其微 。面对经济发展的同时带来的严重危及可持续发展的种种生态危机，修订《野生动物保护法》是保护生态系统的重要一环。筑起坚实的法律之墙已经是当务之急。本文对此作一个尝试性的探讨。
一、 确立野生动物保护的基本理念
（一）目前野生动物保护的理念缺陷
法律是立法者依照一定目的制定的具有强制性，社会性的行为规范。制定一部法律，其首要要求是使该被制定的法律符合立法目的，即符合立法者制定该法律的意图或动机。立法目的一旦不完善，法律所应有的作用就难以发挥。就传统法而言，由于它的哲学和方法论基础是“人类中心主义”的伦理价值观，因此在目的理念上传统法只将人类作为伦理的以至于法的主体，在人与自然物之间的价值关系上它所强调的只是人类的内在价值以及自然物对人类的价值 。[1]人类中心主义的错误已无庸置疑，却仍存在于我国的野生动物保护法之中。《野生动物法实施条例》第11条就有这样的规定：“有下列情形之一，需要猎捕国家重点保护野生动物的，必须申请特许猎捕证：。。。。。。（三）为承担省级以上活动的需要，必须从野外获取国家重点保护野生动物的；（七）因其它特殊情况必须猎捕国家重点保护野生动物的。”从条文中可看出，人类的地位明显高于动物，他对动物有完全的控制权，只要有“正当”的理由，就可堂而皇之地把动物从它们的家园猎走。所以野生动物保护法虽然言及野生动物保护，但是其根本目的只是为了保护人类在利用环境和自然过程中所产生的利益。野生动物的利益在传统部门法中只能作为人类利益的“反射利益”而间接地受到法律的保护。[2]
（二）可持续发展概念的提出，为野生动物保护提出了新的理论框架发展模式
可持续发展思想是20世纪80年代随着人类对自然的认识的发展和对人类过去行为的反思而得出的结论。它是对自然科学和社会科学对于人类发展观研究成果的一种综合性的阐述。经济增长总是带来环境破坏的危险性，因为经济增长造成对环境资源的压力的增加。但是，以可持续发展思想作为指导的政策，要求决策者必须在制定政策时，确保经济增长绝对建立在生态基础上，确保这些基础受到保护和发展，以使它可以支持长期的增长。因而环境保护是可持续发展思想所固有的特征，它集中解决环境问题的根源而不是症状。同时可持续发展与环境保护是相互依存、不可分割的。以“可持续发展”为指导的环境法要求在开发利用环境资源的过程中协调社会、经济、技术及生态各因素之间的关系并且这一认识已逐渐成为环境法学界的共识，即要使经济学与生态学必须完全统一到决策和立法过程中。为了使环境立法既符合既保护人类的权益、同时又符合地球生态平衡的目的，就必须在环境立法的理念中不断摒弃“死嘀行闹饕濉钡拇撤ɡ砟睿⒅鸩胶胙铩吧行闹饕濉薄?BR>《野生动物保护法》作为环境保护法的一部下位法，自然也应体现可持续发展理念，并且在具体落实上更要侧重于对动物及动物的生存环境的保护。主要包括以下内容：
——世界是一个相互依赖的整体，由自然和人类社会所组成。任何一方的健康存在和兴旺都依赖于其他方面的健康存在与兴旺。
——人类是自然的一部分，人类与所有在这个星球上的其他物种一样是同样的永恒生态规律的对象。所有使命都依赖于自然系统不间断的运转，这就保证了能量和营养物质的供应。因此，为维护世界社会的生存、安全、公平和尊严，所有的人都必须担负起生态责任。人类的文化必须建筑在对自然的极度尊重上，具有与自然想一致的观念，并认识到人类事物必须在与自然的和谐平衡中进行。
——我们必须在生物学限度内工作，但这种限度不是对人类努力的限制，而是对如何使人类事物能维持环境稳定性和多样性提供方向和指导。
——所有物种具有固有的生存权利。支持生物圈的完整性和支持生物圈内多样化物种，景观和生物的生态过程要得到维持。同样，人类文化在全球范围内对当地环境的适应也能获得繁荣。
——以伦理和文化的观点看自然和人类生命，不管在某一社会中占主导的政治、经济或宗教意识形态是怎样的，多样性可以促进尊重和增强生命多样性的关系而得到鼓舞。[3]
二、在“可持续发展”理念下确立野生动物保护的基本原则
基本原则是其他规则的来源与根据，是整体的基础，具有不可动摇的根本地位；同时它又是直接的行为规则。所以任何一部法律的制定或修改，首当其冲的是确立贯穿整个法律体系的、具有普遍指导意义的基本原则。《野生动物保护法》的修改也不例外。传统的环境保护法，其基本理念基于人类中心主义的立场，其为法律所确认的一些基本原则也是人类中心主义在立法上的反映，已无法适应生态化阶段的客观需要。而在可持续发展理念下，我们应坚持生态中心主义的法律观，从而确立能够适应生态规律和社会规律的新的法律原则：
（一） 物种平等原则
物种平等原则是指地球生物圈内的物种是平等的，它们享有生存的权利，具有自身的内在价值，人类只是地球生物圈大家族中的普通成员，而非生物圈的主人，人类应当尊重其他生物生存、存在的权利。[4]
1、确立物种平等原则之根据
从生态学的角度而言，人类与动物的地位绝对是平等的。这是因为：其一，每种生物都有自己适应环境的特殊方式——生物的种族特征。这是自然选择、自然竞争的结果。生物的种族特征使生物在自然中占据着属于自己的应有位置，即“生态位”。从维持生物存在的角度而言，人类具备的一切特征同长颈鹿的脖子、鸥的翅膀一样，其意义都是平等的。其二，从本质上看，生物与生物之间的总体关系是一种互利共生的利益关系，一荣俱荣，一损俱损。人类与动物都是生物圈这个利益共同体的一分子。地位自然应该是平等的。[5]野生动物并不为人类而存在，并不只对人类才有价值，野生动物作为一种生命本身具有其最基本的生存权。现代生态学理论告诉我们，野生动物存在的价值在于生物多样性是维持生态系统相对平衡的必要条件，某(些)物种的消亡可能引起整个系统失衡甚至崩溃，每一个物种都在这个生态系统扮演着自己的角色，许多目前认为无足轻重甚至“有害”的物种，可能有着重要的价值。存在并维持生态的平衡，这才是野生动物的真正价值。“承认环境资源的价值是调整人与自然关系的环境法学理论的主要内容” 。如果非要拿一个对人的价值标准来衡量，好更容易让人们接受对野生动物的保护理论的话，那么我们应当认识到野生动物——生物多样性是人类所存在的这个整体生态大系统的必不可缺的一部分，如果野生动物缺位了，那么人类就像多米勒骨牌一样，只有跟着灭亡！一套新的价值观应当被树立起来，从一种利己的角度讲，我们应当保护野生动物及生物多样性以维持人类赖以生存的平衡生态；从人类作为最强的高级生物的角度讲，人类也有保存每一个野生动物物种来承担起生态保护者的责任和义务。
2、物种平等原则在国际立法中的体现
物种平等原则不仅为当代的生态运动提供了理论指导和精神力量，而且也在生态法的立法上得到了肯定。已有越来越多的国际法律文件承认物种的内在价值。1979年《欧洲保护野生生物和自然界的伯尔尼公约》指出：“野生动植物构成具有美学、科学、文化、创造性、经济和内在价值的自然遗产，必须保存它们并将之传给后代。”1992年的《生物多样性公约》在其序言中也承认：“缔结国意识到生物多样性的内在价值，和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值，还意识到生物多样性对进化和保护生物圈的生命维持系统的重要性，确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。”1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》则进一步指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。”人类“应尊重大自然，不得损害大自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保持能源和养料的供应”。因此，在这些法律文件中，人类不再被视为自然界之上或之外，而是与自然界相互联系、相互依赖的一部分。[6]
3、依据该原则对《野生动物保护法》的修改意见
目前，我国已经参加了《生物多样性公约》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等一系列有关动物保护的国际公约,并早在上个世纪80年代就制定了《野生动物保护法》。从我国政府以及立法机关的行为本身可以证明，我国野生动物的权利已经受到了一定程度的重视和保护，但就保护的科学性和周延性还有待改善。其中最为紧迫的是扩大野生动物的保护范围：
现行《野生动物保护法》中描述所保护的野生动物使用了这样的定语：“珍贵、濒危的”、“有益的或者有重要经济、科学研究价值的”。这个标准以野生动物对人的价值或者说对人的有用性来衡量，显然这是不合理的。因为生态系统是一个完整的系统，每一个物种的存在对于生态系统都有其意义，所以。要以科学的态度对待野生动物，扩大对野生动物的保护范围，尽可能地实现普遍保护。
建议参照世界上多数国家认同的野生动物范畴，将野生动物划分为哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类和昆虫类等，并相应对现行的有关规定进行修改，以类别代替名录。在野生动物的物种中，确定鼠类等不予保护的名单，对其他动物则一概进行保护。以此为基础，根据受保护的野生动物的野生种群数量、栖息地面积的大小和受人类开发利用的程度等来确定其是否处于濒危状态。属于濒危状态的，列入濒危物种名录并予以公布，确定对它们采取特殊保护措施。 [7]
（二） 生态优先原则
生态优先原则是指在处理经济增长与生态保护关系问题上，以确立生态保护优先的法律地位作为指导调整野生动物保护关系的法律准则。[8]
1、 确立生态优先原则之根据
生态优先原则是在对传统的协调发展原则修正的基础上发展起来的。传统的协调发展原则也是协调经济发展与环境保护之间的关系，但其宗旨是强调经济建设和社会发展，只是要求人们在发展过程中应注意协调好两者之间的关系，并没有从时间的维度以及代际间公平的角度发展与生态之间的矛盾，从实际运行的效果观之，它已成为经济优先原则的牺牲品。而与此相反的是生态优先原则从代际公平的视角看待发展与环境之间的关系问题，其更强调发展的可持续性。可见，生态优先原则更符合可持续发展的理念。
美国早在30多年前就已经把环境优先确立为美国环境法的基本原则。即便是采纳“协调发展”的日本也于1970年修改了《公害对策基本法》，删除了“协调条款”，确立了环境优先原则。
2、 我国现状及修改意见
目前我国经济发展属于全球快速增长的国家之一，且经济多年持续增长，给我国生态环境产生巨大的压力，生态破坏和环境污染的形势更加严峻，尚未得到有效遏制。我国的森林覆盖率在包括人工造林在内也只有16.55%（很多人工造林不具备生态多样性，不适合野生动物生存）；土地（其中主要是北方的草原）正以每年三千多平方公里的速度沙化 ，野生动物的生存环境日趋恶劣，而相对于巨大的人口数量的消费，野生动物自我增殖很难恢复。基于上述理由，本人认为，我国环境法（包括野生动物保护法）在基本原则和立法目的上，应做重大调整。应从代际公平的视角看待发展与环境之间的关系问题，重心强调发展的可持续性，以生态优先取代协调发展原则。[9]
（三）合理开发利用原则
合理开发利用原则，是指人们在开发利用自然资源的过程中，要把开发利用与保护结合起来，以达到自然资源的可持续利用的目的。
1、 确立合理开发利用原则之依据
正如《世界自然资源保护大纲》所指出的那样，当今，人类与地球的关系正继续恶化，除非建立新的国际经济秩序，接受新的环境意识，控制人口增长和实行持久的开发模式。《大纲》把“开发”定义为：“生物圈的改变和运用于这改变人类、财政、生物和非生物资源等各方面，以满足人类的需要，并改善人们生活的质量，为了使开发持续下去，必须考虑下列诸因素：社会和生态学因素、经济因素、生物和非生物的资源基础，和改革的行动所带来的长期和短期内的益处和损害等。”并把“保护”定义为：“安排人类对生物圈的合理使用，使目前这一代人得到最大的持久性利益，并保持它的潜力，以满足后代的需要与愿望。所以保持是积极的有控制的保存、维持，持久性利用、恢复和改善自然环境。”
2、根据该原则对《野生动物保护法》之修改意见
合理开发利用原则贯穿于我国《野生动物保护法》。该法的第一条规定：“保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡”但是要切实保障合理开发利用原则的实施，需要按照生态环境和自然资源的特点及客观生态规律开发利用。对野生动物的利用，应当控制在合理的限度内，遵循利用量不得超过再生量的基本准则，确保野生动物资源的可持续利用。[10]
对现行《野生动物保护法》的修改上，最基本的应当做到：全面提高野生动物猎捕、经营的准入门槛。
（1）基本取消包括经营许可证、特许猎捕证、狩猎证、持枪证、进出口说明书在内的一系列许可证管理制度，不再存在许可问题，全面禁猎、禁止经营。
（2）对于必要的例外情况：对原法中科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况特许猎捕的情况应当只保留科学研究且交由国家级、省级机构严格审核，其他情况都可能造成漏洞，特别是严格禁止为建设所谓野生动物园而进行的猎捕，其行为有着严重的赢利性质，造成对野生动物个体和种群的严重伤害。
（3）对于野生动物生存地区原住民的狩猎捕鱼习俗应当尊重，给予一定的变通。
（三） 预防为主原则
预防为主原则，是预防为主、防治结合、综合整治原则的简称。该原则的基本含义是：在生态保护工作中要把防止产生生态环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止自然资源的浪费和退化，防止生态失调，在生态问题出现之前防患于未然；对不可避免的或已经发生的生态破坏，要采取综合性的措施予以治理。[11]
1、 确立该原则之根据
预防为主原则是基于生态问题的特殊性所产生的一项原则。首先，生态破坏容易恢复难。大自然鬼斧神工造就的自然景观，一旦破坏，就不可能复得。物种的灭绝、原始森林的破坏，都使我们永远地失去了它们。其次，在现有的技术经济条件下，预防只能解决部分问题，治理仍是必不可少的生态保护手段，传统的末端治理已经失灵，技术科学已证明综合治理的可行性和有效性。
2、 该原则在我国法律中的体现
早在1973年，国务院在《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中就规定了做好全面规划、工业合理布局、在建设中实行“三同时”制度等预防性措施；同时还特别指出，植物保护要贯彻“预防为主”的方针，要采取生物的、物理的综合性防治措施。但是，直到70年代末80年代初，在对环境问题付出巨大的代价之后，我国才真正在法律上重视和确立了一系列的预防性环境法律制度。现行的《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水土保持法》等都从多方面体现了这一原则对生态保护的要求。现行的野生动物保护法已经存在着一个从前端到末端的全程控制，即从野生动物自然栖息的时间和空间，到猎捕、交易，到最终的“利用”和消费。这是非常可贵的，这也是十五年来野生动物保护法能够遏制野生动物资源的恶化，成功地实现对濒危野生动物保护的原因。这是我们值得汲取的经验，并巩固之。但同时我们也应当看到由于野生动物保护体系结构散乱，并且大部分规定过于抽象，所以大大影响了应有的全程、综合的保护功能。
3、 依据该原则对我国《野生动物保护法》的修改意见
我国野生动物保护法要实现尽量完美的全程控制就必须巩固以市场为重点的野生动物保护的控制。市场在这个过程中起着一个极为特殊的作用。此处所讲的市场是指野生动物的交易发生的一切场所（包括跨时间和空间的）。市场“光荣”地成为整个问题的中心环节，是因为它连接着前端和末端。野生动物的“利用”和消费，或者尚在现行法律范围内，或者已经违反现行法律，真正在程度上能够危及到野生动物物种生存、危及到生态平衡的，都是通过市场才能由前端进入末端的。[12]
第一、野生动物保护的前端控制：
野生动物保护的前端是指野生动物处于原生活场所时期，此时的几个主要问题是野生动物生存地的保护，狩猎权问题。野生动物生存地保护问题又分为自然保护区、一般野外生存地区、非自然生活区三种类型生存地的保护问题。自然保护区是野生动物最主要和集中生活的一个特殊区域，另有专门条例保护其整体的生态系统，但应当一提的是野生动物保护法应当给出一些原则性的规定，比如核心区无论如何禁止进入并对应以罚则，以呼应自然保护区条例的制订和实施。一般野外生存地区是指并非人类生活区，但又没有划入自然保护区的这么一种区域，这种区域，人类的足迹已经较多踏及，但是仍以自然为主。将所有这些区域全部划入自然保护区是不现实的，因为过于零碎和数量众多。如何实现应有的控制，实在是一件很难的事情，技术上可以考虑采用一些捕猎的管理，发现一定数量的违法猎物后的惩罚措施这么一种方法，这种标准的前端控制方法效果当然有，但是处于一种典型的防不胜防的境地。非自然的人类生活区主要的野生动物是迁徙鸟类，新法中完全有必要设立一些限制捕猎的条款。但是和前者一样产生难以完美控制的情况。
一个特别要引起重视的问题是：设立对为保护野生动物而利益受损者的行政补偿制度 。行政补偿是指行政机关对因自己合法的行政行为而遭受损害的单位或个人给予财产补偿的行为。由于可生存地域的狭窄，很多野生动物不得不和人争地，在这个过程中，为了贯彻国家野生动物保护的法律，只能捕猎、伤害野生动物以外的手段，甚至为野生动物提供食物，而造成一些人的生命财产损失。在此过程中，国家为维护野生动物保护秩序禁止居民伤害被保护动物而使居民受损，国家有予以补偿的义务。现在，这个矛盾冲突随着人类活动的扩大已经越来越凸显，以法律的形式把行政补偿制度稳定下来是实现野生动物保护政策的重要保证。[13]
第二、野生动物保护的末端控制：
野生动物保护的末端控制主要是对野生动物消费者的控制，无非通过禁止规则和惩罚规则，对于买受野生动物的人予以处罚，但是这个人群是更加庞大和分散的，基本上只能起到蜻蜓点水的作用。虽然如此，考虑目前的生态危机，新的禁止对野生动物的包括使用在内的一切消费的严格法律条款仍然应当被设立，并对违反者以一定的惩戒。
第三、实现对市场的重点控制：
在上文所述的前端和末端控制中产生的问题，如何解决？我们认为，关键在于实现对市场的重点控制。
“没有买卖，就没有杀害” ，是世界野生动植物救助组织（Wild Aid）维护亚洲生态计划的宣传口号。一个很容易理解的事实是，对野生动物的猎捕绝大部分不是为了满足自己的消费需要，而是为了商业目的。很多野生动物栖息地的原住民有着传统的狩猎习俗，但是通常只是为了满足自己的需求，数量不大，完全不足以构成对野生动物物种生存的威胁。而且在实施上文所述的前端控制后，处于定居状态的原住民通常会遵守法律，停止对保护动物的捕猎，甚至成为保护者。真正构成威胁的是只是商业性的捕猎。商业捕猎的特点是为了牟取利益而不择手段，贪婪残忍到令人难以置信的程度。法律追求的固然是正义，追求妥善全面的保护野生动物，但是也必须追求效率，以有限的控制力量实现法律的目标，实现对野生动物的保护。市场从各方面来看，正是野生动物保护的最适当的切入点，可以很好的实现行政法律执行的效率。[14] 所以，新的野生动物法应当在保持全程控制的秩序的同时，着力加强对市场的重点控制。
三、结语
本文从理念、原则以及立法技术三方面尝试性地讨论了野生动物保护的修订问题，希望能够以此对中国法学界几乎空白的野生动物保护法的研究和关注状态有所帮助。《野生动物保护法》的修订是传统观念和可持续发展观念、眼前利益和长远利益的博弈。所有的民众的观念得以转换需要时间，政府有义务保障全体民众的长远利益，全面修订野生动物保护法。立法机构要勇于逆阻力而行，力挽狂澜——生态化了的环境法必然是“对传统法秩序的一场革命” ！“徒善不足以为政，徒法不能以自行” 。 野生动物保护法的修订，不只是法律问题，更是一个与民众息息相关的社会问题。修订中需要建立一个包括除立法者以外的专家学者、政府部门、社会人士各方参与协商的机制，要借修订之际教育民众，使可持续发展和与自然和谐共处的观念能够深入人心。
自然是公正的，我们尊重自然，自然也会尊重我们。
参考文献：
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[11] 陈茂云 马骧聪. 生态法学[M] 西安：陕西人民教育出版社2000（72）
[12] 李金昌. 资源经济新论[M] 重庆大学出版社，1995.(56)
[13] 应松年. 当代行政法发展的特点[J].中国法学.1999.(6)
[14] 孙宁华. 权利与制约——行政法研究[M] 科学技术文献出版社.1995.(78)
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